Публикации » Стратегическое планирование и контроль при проведении аудита эффективности расходования бюджетных средств

14 мая 2014 г.

Стратегическое планирование и контроль при проведении аудита эффективности расходования бюджетных средств в муниципальном образовании

В настоящее время в России явно обозначилась потребность в активизации инструментов госу­дарственного и муниципального контроля воздействия на социально-экономические процессы. Возрастает роль контрольных форм реализации данных инструментов.

Экономические функции муниципальных образований адаптируются к новым условиям. Муниципальный финансовый контроль переходит от традиционной проверки целевого использования бюджетных средств, юридического обоснования распределения бюджетных ассигнований к аудиту эффективного, результативного и экономичного использования муниципаль­ных ресурсов. На сегодняшний момент практика контроля над бюджетным процессом большинства контрольных органов связана с проверкой исполнения бюджетных назначений. То есть, главной целью проверки является выяснение причин отклонений объемов финансирования от бюджетных назначений.

Аудит эффективности отличается от проверок целевого характера расходования бюджетных средств. Данная форма контроля должна включать не только анализ результативности бюджетных проектов и программ, так как должен осуществляться четкий анализ причин неэффективного использования муниципальных средств на основе рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса, действующего законодательства и всей экономической политики государства.

Необходимость аудита эффективности обусловлена спросом общественности и законодательных (представительных) органов в достоверной финансовой информации, а также информации по всем показателям деятельности органов муниципального управления.

В настоящее время имеются все необходимые предпосылки для внедрения аудита эффективности использования муниципальных бюджетных средств. Одна из его приоритетных целей – дать гаран­тии эффективного использования муниципальных ресурсов. Как вид контроля он появился в 70-х годах прошлого века, когда было зафиксировано появление термина «аудит эффективности» в Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977 год). В Декларации отмечается, что кроме финансового аудита (проверка целевого использования средств и ведения финансовой отчетности), имеется другой вид контроля, задача которого – определить, насколько эффективно и экономно расходуются бюджетные средства.

Для реализации аудита эффективности необходимы следующие условия:

1. Наличие такой системы учета, которая бы содержала всю необходимую отчетность органов власти об эффективном расходовании государственных ресурсов.
2. Реальная независимость представительной власти и ее желание контролировать и оценивать эффективность деятельности исполнительной власти.
3. Правовая база, наличие методического обеспечения и квалифицированных специалистов в области аудита эффективности.

Федеральный закон от 23.07.2013 г. №252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес изменения в Бюджетный кодекс РФ. Впервые законодательно к органам муниципального финансового контроля отнесены полномочия «по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств» (1,с.165). В связи с этим возникает необходимость проведения большого объема научно-методической, организационно-практической и нормативно-правовой работы. Переход на новый вид финансового контроля использования муниципальных ресурсов в условиях реализации современной концепции бюджетной системы страны, основанной на результатах деятельности, становится одной из важнейших задач контрольно-счетных органов муниципальных образований. Очевидна актуальность выработки методологических основ аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и практических рекомендаций по его внедрению. В частности, как подчеркивает С.А.Першин, методические особенности аудита эффективности связаны с формулировкой его целей, выделением специальных объектов аудирования, критериев оценки эффективности деятель­ности и методов получения доказательств. Разработанные методологические основы аудита эффективности использования бюджетных средств должны быть ориентированы на активизацию контроля бюджетного процесса на всех стадиях.

Методологическое обеспечение аудита эффективности состоит в разработке подробной методики проверок, представляющей собой последовательность контрольных действий, методов сбора и обработки аудиторских доказательств и выводов контрольного мероприятия. Также методика должна содержать основные правила и процедуры, которые необходимо выполнять в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности. Данные правила определяют порядок выбора тем и объектов проверок эффективности, их предварительного изу­чения, подготовки программы проверки, формулирование ее целей и вопросов, а также разработку критериев оценки эффективности; рассматривают методы проведения аудита эффективности, подготовку заключений, выводов и рекомендаций по их результатам; излагают требования к структуре и оформлению отчета по итогам проверки.

Ряд КСП муниципальных образований уже применяют аудит эффективности. В частности, по мнению Контрольно-счетной палаты г.Магнитогорска при проверке эффективности использования муниципальных бюджетных средств следует выделять три этапа:

1. Подготовительный этап (планирование проверки). На этом этапе предварительно изучаются объекты проверки. Происходит сбор необходимой информации в целях получения всестороннего представления об объекте проверки. Итогом планирования является программа проверки. В ней должны быть сформулированы цель, перечень вопросов проверки, критерии оценки эффективности использования муниципальных средств, которые будут использоваться в ходе проверки, описание методики проведения проверки, график проверки и ее основные этапы, список группы проверяющих, срок представления отчета о результатах проверки.
2. Основной этап (проведение проверки). В процессе проведения самой проверки проверяющие осуществляют сбор необходимой информации и фактических данных для получения аудиторских доказательств в соответствии с целями проверки, выбранными методами и нормативами эффективности. Проводится сравнительный анализ фактических и нормативных показателей.
3. Заключительный этап (подготовка отчета о результатах проверки). На основании результатов проверки готовится заключение, в котором отражается, в какой степени результаты деятельности проверяемого объекта соответствуют критериям эффективности, а также формулируются выводы по целям проверки. По итогам аудита эффективности даются рекомендации. Они должны быть конкретными, направленными на устранение выявленных недостатков и давать предложения по до­стижению более высоких результатов.

Вместе с тем методика проведения аудита эффективности использования муниципальных бюджетных средств должна совершенствоваться. Например, вышеуказанные три этапа проведения аудита, по нашему мнению, необходимо дополнить этапом стратегического планирования и стратегического контроля.

Стратегическое планирование

Этап планирования необходимо разделить на стратегическое и текущее планирование. Как отмечает И.В.Сугаипова, при стратегическом планировании аудита эффективности определяются приоритетные задачи, решать которые контрольно-счетный орган муниципального образования призван в текущем и будущем периоде. На их основе разрабатывается стратегический план по проведению аудита эффективности, определяющий, какие главные распорядители и получатели бюджетных средств будут подвергнуты проверке.

Стратегическое планирование направлено на:

-   обеспечение эффективного взаимодействия стратегического, экономического и бюджетного планирования;

-  ориентирование деятельности муниципальных органов на достижение стратегических целей и задач государства, получение конкретных результатов;

-  обеспечение прозрачного распределения и максимально эффективного управление бюджетными средствами в соответствии с выбранными приоритетами муниципальной политики;

-   внедрение комплексной оценки эффективности деятельности муниципальных органов, направленной на анализ качества муниципальных услуг, результатов реализации муниципальных программ.

При стратегическом планировании аудита эффективности бюджетных средств му­ниципального образования необходимо:

-    определить внутренние и внешние условия и тенденции социально-экономического развития, а также выявить возможности и ограничения   социально-экономического развития;

-    определить цели социально-экономического развития муниципального образования и приоритеты социально-экономической политики;

-   выбрать пути и способы достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся муниципальных ресурсов;

-   сформировать комплекс проверочных мероприятий минимум на 3 последующих финансовых года, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих бюджетных сферах;

-    определить необходимые ресурсы (человеческий и временной фактор) для достижения целей и задач социально-экономического развития;

-      скоординировать планируемые действия по достижению целей социально-экономического развития между исполнительной и представительной властью, а при необходимости – с представителями бизнеса и общественности;

-      предусмотреть научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение по обеспечению результатов стратегического планирования.

В методике проведения аудита эффективности использования бюджетных средств в муниципальном образовании при стратегическом планировании должны быть следующие критерии, которыми необходимо руководствоваться при определении возможных направлений и объектов проверок:

1. Социально-экономическая значимость данного направления, ее важность для бюджета и общественности. Практика показывает, что наиболее значимыми как для бюджета, так и для общественности, являются проверки расходования денежных средств на социальную сферу. Разделы расходной части бюджета муниципального образования «Здравоохранение», «Образование» и «Культура» всегда вызывают пристальный интерес общественности и депутатов.
2. Степень наличия рисков в рассматриваемой сфере, т.е. наличие фактора, который может привести к финансовым нарушениям, нанесению ущерба для бюджета, к неспособности реализовать муниципальную программу, к нецелевому или неэффективному использованию бюджетных средств. Такими факторами могут выступать: неопытность руководителя получателя бюджетных средств, погодные условия (большой расход пескопасты в легких зимних условиях), выполнение муниципальной программы «Развитие туризма» в городе, который не может заинтересовать большие массы туристов и т.д.
3. Оценка возможных результатов проверки. В силу опыта и профессионального суждения аудитор должен предвидеть возможные результаты проверки. При полном отсутствии возможных нарушений пропадает смысл инициировать, планировать и реализовывать проверку.
4. Объем муниципальных бюджетных средств, направляемых в данную сферу и используемых объектами проверки. Для проверки привлекательны наибольшие денежные потоки бюджетных средств в связи с большей вероятностью неэффективного их использования.
5. Проведение предшествующих проверок в этой сфере и на данных объектах. Наличие финансовых нарушений и неэффективного использования бюджетных средств в предыдущих проверках должно побудить аудитора внести предложение по повторной проверке направления или субъекта.

Текущее планирование осуществляется на основе стратегического плана.

Текущий план разрабатывается ежегодно и утверждается Городской Думой муниципального образования. Текущий план – это документ, содержащий конкретные действия контрольно-счетного органа в текущем финансовом году, увязанные по ресурсам, ответственным исполнителям и срокам осуществления мероприятий по достижению целей, задач и показателей результатов стратегического плана. В отличие от стратегического планирования текущее планирование касается конкретных операций, действий, их последовательности, составления конкретных графиков, четкого определения ресурсов, необходимых для выполнения тех или иных пунктов плана, отраженных в графиках и т.п. В целом текущее планирование можно считать стадией детализации, перевода ее в конкретные показатели деятельности различных секторов и отделов контрольно-счетного органа.

Для этого этапа характерны выбор конкретных объектов, обоснование целей проверок и оценка их возможных результатов в рамках повышения эффективности использования муниципальных средств.

Чтобы выбрать возможные темы и объекты аудита эффективности, необходимо организовать предварительную работу по сбору, анализу и оценке информации об имеющихся результатах использования бюджетных средств и наличии проблем. Собираемая информация должна включать данные, касающиеся нормативного правового регулирования, организационной структуры, целей, задач и ожидаемых результатов деятельности муниципальных органов и других получателей бюджетных средств, размера бюджетных средств, выделенных главным распорядителям, ме­ханизмов их подотчетности и имеющихся систем контроля, существующих рисков и т.п. На этой основе можно сформулировать предложения по конкретным темам и объектам возможных проверок.

Процесс предварительного изучения объектов проверки является обязательным элементом осуществления аудита эффективности на стадии его планирования.

Стратегический контроль

В период времени, отводимый для реализации рекомендаций, выработанных в процессе аудита эффективности, следует включать этап контроля его результатов. Но и на этом этапе аудит эффективности не может рассматриваться как завершившееся контрольное мероприятие. Необходимо получить информацию о результативности проведенного аудита эффективности. Следовательно, в органическом единстве необходимо рассматривать весь цикл осуществления аудита эффективности (от планирования до получения результатов внедрения разработанных рекомендаций). Для достижения наибольшей эффективности проведения аудиторских проверок не­обходимо увязывать стратегическое планирование и стратегический контроль.

Контрольно-счетный орган должен следить за осуществлением мер по исправлению недостатков и выполнению всех рекомендаций и наиболее значимых выводов, сделанных в отчетах, до окончательного разрешения вопроса, когда потребность в последующей аудиторской работе отпада­ет.

Практически речь идет о системе «последующего контроля» аудита эффективности, который может включать следующие этапы:

1)   своевременный, систематический обзор действий по выводам и рекомендациям аудита;

2)   оценка того, смогут ли исправить положение предпринятые руководством меры по исправлению выявленных недостатков;

3)  оценка того, насколько трудно или легко выполнить рекомендации;

4)определение необходимости дополнительной работы (как последующих мер, так и последующего аудита).

Последующую работу следует проводить в виде аналитических обзоров. Например, необходимо предоставить достаточный уровень уверенности в отношении степени адекватности предпринятых мер по исправлению недостатков. Должна быть отработана система по проведению последующих мероприятий аудита эффективности. Это позволит реально оценить существенность и реальность выполнения рекомендаций. Целью контроля реализации результатов проведенных мероприятий является обеспечение качественного выполнения задач, возложенных на контрольно-счетный орган, и достижение высокого уровня эффективности контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности. Некоторые авторы вводят термин «аудит выполнения» и трактуют его как «объек­тивная и систематическая проверка данных (документов) с целью предоставления независимой оценки выполнения государственной организацией программы, деятельности или функции, для того чтобы обеспечить информацией для улучшения отчетности перед общественностью, а также для облегчения принятия решений сторонами, ответственными за надзор или начало действий по исправлению выявленных недостатков».

Следует отметить, что согласно Стандарту финансового контроля №4050 «контроль реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий» Счетной палаты российской федерации задачами контроля реализации результатов проведенных мероприятий являются:

-   выработка и принятие дополнительных мер для устранения органами государственной власти Российской Федерации и объектами контроля выявленных нарушений и недостатков, отмеченных в представлениях и предписаниях Счетной палаты, а также предложений по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты и (или) неисполнении предписаний Счетной палаты;

-определение результативности проведенных мероприятий;

-повышение качества и эффективности контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты;

-разработка предложений по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетной системы Российской Федерации и представление их на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

При стратегическом контроле контрольно-счетных органов муниципальных образований за результатами контрольных и экспертно-аналитических мероприятий необходимо:

-не просто отслеживать устранение выявленных нарушений и недостатков, а проводить анализ положительных или отрицательных последствий для проверяемого экономического субъекта после применения рекомендаций контрольно-счетного органа;

-    определять результативность и качество проведенных мероприятий не по суммам или количеству выявленных нарушений, а по результату эффективности, который был достигнут для муниципального бюджета;

-    анализировать итоги рассмотрения в Городской Думе отчетов, аналитических и других документов контрольно-счетного органа по результатам проведенных мероприятий;

-по итогам мероприятий анализировать Решения Городской Думы по переформированию бюджета, перенаправлению бюджетных средств для их наиболее эффективного использования.

Эффективность проведения аудиторских проверок зависит от активного взаимодействия этапа стратегического планирования с этапом стратегического контроля. При этом результаты стратеги­ческого планирования должны напрямую зависеть от проведенного стратегического контроля. В свою очередь, результаты стратегического контроля должны влиять на своевременное внесение изменений в стратегический план. То есть, должна присутствовать обратная связь, которая по­ложительным образом будет влиять на работу контрольно-счетного органа, так как результатом стратегического планирования и стратегического контроля является совершенствование бюджетного процесса и наиболее эффективное использование муниципальных бюджетных средств.

Первоисточник: Вестник АКСОР №1/2014(29)